Gesamtvergabe an einen Generalübernehmer: Wann eine Unterkunft ohne Lose vergeben werden darf

Muss in Losen vergeben werden?

Ja, als Regel. § 97a Abs. 1 GWB verlangt, Leistungen in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben. Die Norm hat die Losregeln aus § 97 Abs. 4 GWB übernommen, dort steht nur noch der Mittelstandsgrundsatz. Für Bauaufträge oberhalb des EU-Schwellenwerts wiederholt § 5a EU VOB/A die Regel. Unterhalb des Schwellenwerts bestimmt das Landesrecht, welche Vergaberegeln gelten, siehe Vergabe von Unterkünften bei Dringlichkeit. In Nordrhein-Westfalen entfällt seit 01.01.2026 die Pflicht zur Anwendung der VOB/A Abschnitt 1 (§ 75a GO NRW). Die Losbildung senkt den Auftragswert nicht: Maßgeblich ist der geschätzte Gesamtwert aller Lose, und die Aufteilung darf nicht der Umgehung der Schwellenwerte dienen (§ 3 Abs. 2 und 7 VgV).

Wann ist die Gesamtvergabe zulässig?

Wenn wirtschaftliche oder technische Gründe sie erfordern (§ 97a Abs. 2 GWB, § 5a EU Abs. 2 VOB/A). § 97a Abs. 2 GWB behält den Maßstab des Erforderns aus § 97 Abs. 4 Satz 3 GWB a. F. bei; die dazu ergangene Rechtsprechung bleibt deshalb Orientierung, auch wenn die Rechtsprechung zu § 97a GWB erst entsteht. Anerkennenswerte Gründe genügen danach nicht. Die Gründe für die Zusammenfassung müssen die Gründe für die Aufteilung überwiegen (OLG Rostock, 18.07.2024, 17 Verg 1/24, Rn. 44 bis 46).

Technische Gründe liegen vor, wenn das angestrebte Qualitätsniveau die Integration aller Leistungsschritte in einer Hand notwendig macht. Wirtschaftliche Gründe liegen vor, wenn die Aufteilung unverhältnismäßige Kostennachteile oder eine starke Verzögerung bringt (Rn. 48). Bei serieller Bauweise kann ein unauflöslicher Zusammenhang der Gewerke bestehen, etwa bei werkseitig integrierten Modulen. Er ist für das konkrete Vorhaben detailliert zu belegen. Für die gemeinsame Vergabe von Planung und Bau verlangt die Rechtsprechung eine belastbare Darlegung, warum eine getrennte oder abschnittsweise Vergabe nicht möglich ist (OLG Rostock, 10.01.2025, 17 Verg 4/24).

Zeitliche Gründe erlaubt § 97a Abs. 3 GWB nur für Infrastrukturvorhaben ab dem Zweifachen des Schwellenwerts, die aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität finanziert werden oder zur Verkehrsinfrastruktur nach Abs. 4 gehören (Schiene, Bundesfernstraßen, Bundeswasserstraßen, Flugplätze). Ob eine Unterkunft ein Infrastrukturvorhaben im Sinne des Abs. 3 ist, sagt die Norm nicht. Jedenfalls kommt Abs. 3 für eine Unterkunft nur in Betracht, wenn sie aus dem Sondervermögen finanziert wird und den doppelten Schwellenwert erreicht. Die Bundesregierung berichtet bis 30.09.2027 über die Auswirkungen des Abs. 3, auch zur Anwendbarkeit in den Kommunen (Abs. 6).

Wie begründet und dokumentiert die Vergabestelle die Gesamtvergabe?

Einzelfallbezogen, mit Gegenüberstellung und im Vergabevermerk (§ 5a EU Abs. 6, § 20 EU VOB/A). Die Vergabestelle entscheidet vor der Bekanntmachung und legt die Abwägung in die Akte. Unternehmen müssen eine aus Bekanntmachung oder Vergabeunterlagen erkennbare fehlende Losaufteilung bis zum Ablauf der Angebotsfrist rügen (§ 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 GWB). Die Vergabekammer prüft die dokumentierten Gründe. Die Schritte:

1. Beschaffungsentscheidung festhalten: Bauweise und Leistungsprofil mit objektiven, auftragsbezogenen Gründen.
2. Mögliche Lose benennen, etwa Planung, Rohbau oder Module, Technik, Außenanlagen, und prüfen, ob dafür ein eigener Markt besteht.
3. Vor- und Nachteile der Aufteilung für dieses Vorhaben beschreiben, auch die Gründe für Lose.
4. Abwägen und feststellen, dass die Gründe für die Zusammenfassung überwiegen.
5. Die Mittelstandsbeteiligung regeln: Bei Gesamtvergabe kann der Auftraggeber den Auftragnehmer verpflichten, bei Unteraufträgen kleine und mittlere Unternehmen besonders zu berücksichtigen (§ 97a Abs. 5 GWB, § 5a EU Abs. 5 VOB/A).

Typische Fehler sind pauschale Hinweise auf Zeitdruck oder Koordinationsaufwand und die Bündelung von Planung und Bau ohne Darlegung, warum eine abschnittsweise Vergabe nicht möglich ist. Das OLG Rostock bestätigte 2025 die Beanstandung einer solchen Totalunternehmervergabe für Feuerwehrhäuser, bei denen auch eine Fertigbauweise zugelassen war (17 Verg 4/24).

Generalunternehmer, Generalübernehmer und Totalunternehmer: Was ist der Unterschied?

Der Unterschied liegt im Leistungsumfang und in der Eigenleistung. Das Vergaberecht definiert die Begriffe nicht, die Baupraxis verwendet sie so:

Vergaberechtlich zählt der Vertragsinhalt, nicht die Bezeichnung. Planung und Bau in einem Vertrag sind ein Bauauftrag (§ 103 Abs. 3 GWB). Ein Generalübernehmer weist seine Eignung häufig über Nachunternehmer nach (Eignungsleihe, § 6d EU VOB/A). Für berufliche Befähigung und Erfahrung geht das nur, wenn diese Unternehmen die betreffenden Arbeiten ausführen (Abs. 1 Satz 3). Die Vergabestelle kann kritische Aufgaben dem Bieter selbst vorbehalten (Abs. 4) und bei der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gemeinsame Haftung verlangen (Abs. 2).

Welche Eignungsnachweise darf die Vergabestelle verlangen?

Nur die in § 6a EU VOB/A genannten, und nur im angemessenen Verhältnis zu Auftragsgegenstand und Auftragswert (§ 6b EU Abs. 3 VOB/A). Es gibt drei Gruppen:

• Befähigung zur Berufsausübung: Eintragung in das Berufs- oder Handelsregister oder die Handwerksrolle (Nr. 1).
• Wirtschaftliche und finanzielle Leistungsfähigkeit: Bankerklärung oder Berufshaftpflichtversicherung, Jahresabschlüsse, Umsatzerklärung der letzten drei Geschäftsjahre. Ein Mindestjahresumsatz darf das Zweifache des geschätzten Auftragswerts nur in begründeten Fällen übersteigen (Nr. 2).
• Technische und berufliche Leistungsfähigkeit: vergleichbare Leistungen der letzten bis zu fünf Kalenderjahre mit Bescheinigungen für die wichtigsten Bauleistungen, technische Fachkräfte, Qualitätssicherung, Lieferkettenmanagement, Beschäftigtenzahl, Ausstattung und beabsichtigte Unteraufträge (Nr. 3).

Eigenerklärungen sind vorrangig, weitere Unterlagen verlangt die Vergabestelle nur von aussichtsreichen Bietern (§ 6b EU Abs. 1 VOB/A). Die Präqualifikation (PQ-VOB) ist ein möglicher Nachweisweg, keine Pflicht. Angaben im Verzeichnis zweifelt die Vergabestelle nicht ohne Begründung an (Abs. 2). Komplettleistungsbereiche setzen nach der Leitlinie von 2022 eine Präqualifikation in einem Einzelleistungsbereich voraus. Ein Generalübernehmer ohne eigene Gewerke kann daher eingeschränkt eingetragen sein. Die Bekanntmachung sollte deshalb Eigenerklärung und Einzelnachweise zulassen und alle Nachweise benennen (Abs. 4).

Wie unterstützt SSC die Vergabestelle?

Die SSC Holding GmbH tritt als Generalübernehmer auf: Planung, Genehmigung und Bau schlüsselfertiger Unterkünfte in Container-, Modul- und Massivbauweise liegen in einem Vertrag, zur Miete oder zum Kauf. SSC hat eine eigene Planungsabteilung, über 30 Jahre Bauerfahrung und rund 1.000 Plätze geschaffen. Genehmigungen erwirkt SSC nach § 246 Abs. 10 und 13 BauGB sowie im Sonderbauverfahren. Ob eine Gesamtvergabe zulässig ist, entscheidet die Vergabestelle nach den Maßstäben oben. SSC gibt in einer Markterkundung allgemeine Auskunft zu Bauweise, Schnittstellen und Zeitplan, alle Unternehmen sollen denselben Informationsstand haben. Zur Bauweise siehe Bauweisen im Vergleich, weitere Hinweise unter Für Kommunen.